Представленный в сентябре 2025 г. в Конгресс США законопроект «Закона о санкциях против теневого флота» («SHADOW Fleet Sanctions Act of 2025») еще только проходит стадии согласования, но его практическая отработка уже началась, что уже неоднократно подтвердилось недавними событиями, имеющими вполне системный характер и очевидный источник их происхождения.
Впрочем, на такое развитие событий указывалось еще ранее, весной 2025 г. и прогнозировалось оно в том самом формате, который теперь приходится наблюдать на финише 2025 г. В данной статье предлагается рассмотреть, из чего состоит механизм SHADOW Fleet Sanctions Act (далее также - Законопроект), который с высокой степенью вероятности может быть запущен для легализации действий и решений, которые связаны с этими событиями, а равно - их последствиями.
1. Общие контуры картины
Истемный анализ положений вышеупомянутого Законопроекта позволяет выявить достаточно четкую и многоплановую структуру мероприятий, имеющих свои цели, задачи и функции, а также средства и способы их достижения, которые составляют основу правового механизма, заложенного в данный Законопроект. Во многом (исходя из смысла его положений, в их совокупности) усматривается схема "действия - издержки/риски - результат - эффективность".
В основу правового механизма Законопроекта заложена концепция "стратегий", которые реализуются путем разнонаправленных мер, политик и других форм активности, каждая из которых имеет свой определенный практический результат.
Для практической реализации стратегий предусматриваются следующие инструменты:
● определение диапазона целей, интересов, и возможностей их достижения;
● мониторинг, сбор информации и формирование информационных ресурсов;
● взаимодействие субъектов, реализующих стратегию и применение ими специальных мер активности (политического влияния), направленных на поведение подконтрольных лиц и использование объектов, входящих в орбиту интересов субъектов.
В наиболее общем плане цели и интересы были рассмотрены в предыдущей, второй части этого Обзора. Кроме них можно указать также следующие (более частного характера):
● Запрет на доступ нефти российского происхождения на рынки США (Часть 4, статьи 141 - ст.142);
● Продиводействие российским энергетическим проектам: "Ямал", «Арктик-1», «2», Сахалин-1» и «Сахалин-2», «Турецкий поток-1» и «Турецкий поток-2» и трубопровод «Дружба» (ст.161);
● Обеспечение защиты энергетической безопасности Европы (в контексте Protecting Europe’s Energy Security Act of 2019 (ст.162);
● Минимизация роли КНР в уклонении от санкций в отношении нефтепродуктов российского происхождения (ст.164 и ст.163 - в части).
Далее будут рассмотрены стратегии и их элементы (средства, способы реализации и другие, указанные выше).
2. Стратегии
В противодействии "теневому флоту" и доступе российских нефтепродуктов на мировой рынок положениями Законопроекта предусматривается 3 базовых стратегии:
● Стратегии согласования и взаимодействия (пп. "b" ст.121)
● Стратегия государств флага (Часть III, ст.131 - ст.132)
● Стратегия противодействия роли КНР в уклонении от санкций в отношении нефтепродуктов российского происхождения (Часть V, ст.164).
Рассмотрим их здесь более детально (в контексте противодействия теневому флоту, за исключением специальных положений о торговых операциях с нефтепродуктами), но в первую очередь - "Стратегию государств флага", как наиболее сконцентрированную в этом направлении.
2.1. Стратегия государств флага
Несмотря на свое нейтральное и абстрактное наименование, вышеназванная Стратегия может рассматриваться в перспективе как одна из наиболее эффективных, поскольку предполагает постановку под контроль США (совместно с ЕС) национальных морских регистров третьих стран. Тому, как это будет выглядеть, посвящены ст.131 и ст.132 Законопроекта.
Первой из них устанавливаются минимальные стандарты для функционирования в качестве регистра государства флага, направленные на предотвращению обхода санкций. В частности, предусматривается проведение США политики (распространяющейся на неопределенный круг стран), согласно которой, правительство страны считается соблюдающей минимальные стандарты, требуемые США для ведения открытого регистра флага, если в целом правительство данной страны:
(1) приняло и внедрило законы и создало государственные структуры, политику и практику, которые запрещают и в целом сдерживают использование своего регистра флага в качестве механизма обхода санкций, введенных Соединенными Штатами, Соединенным Королевством, Европейским союзом или другими странами "Группы 7", включая запрет на использование своего флага на судах, подпадающих под санкции, введенные любой такой страной или юрисдикцией;
(2) приняло и внедрило законы и создала государственные структуры, политику и практику, запрещающие и в целом сдерживающие использование своего регистра флага, чтобы избежать обнаружения незаконной деятельности, включая незаконный оборот наркотиков, незаконные поставки оружия, торговлю людьми и незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел (прим.: последнее носит явно расширительный характер, и с достаточной легкостью может подпадать под содействие в уклонении от санкций, или их обхода);
(3) обеспечивает соблюдение законов, описанных в пунктах (1) и (2), путем наказания любого лица, нарушившего эти законы в ходе справедливого судебного разбирательства;
(4) принимает меры для обеспечения того, чтобы суда, плавающие под его флагом, соответствовали общепринятым отраслевым стандартам и передовой практике в области морской деятельности, включая соблюдение резолюций и предупреждений, принятых Международной морской организацией, таких как Резолюция A.1192(33) от 06.12.2023 г., побуждающей государства-члены и все соответствующие заинтересованные стороны к принятию мер по предотвращению незаконных операций в морском секторе, осуществляемых «теневым флотом»;
(5) реагирует на достоверные сообщения от других стран и частных организаций, предупреждающих о том, что суда под его флагом совершают действия, представляющие угрозу безопасности на море, например, не предоставляют лоцману доступ или отключают автоматические идентификационные системы без достаточных оснований;
(6) принимает меры для обеспечения того, чтобы суда под его флагом соблюдали меры, которые законно запрещают и регулируют перевалку с судна на судно нефти или нефтепродуктов, подпадающих под санкции;
(7) принимает меры для обеспечения того, чтобы суда под его флагом имели адекватную и надежную страховку для покрытия расходов в случае морских происшествий;
(8) принимает меры для обеспечения того, чтобы суда эксплуатировались в соответствии с прозрачными структурами собственности, включая проверку бенефициарных владельцев и управления судами; и
(9) принимает меры для обеспечения того, чтобы суда не уклонялись от проверок со стороны государства флага или государства порта, а также от коммерческих проверок и досмотров.
Для целей обеспечения реализации такой политики статьей 132 Законопроекта предусматривается проведение Государственным департаментом США (во взаимодействии с другими федеральными агентствами) комплекса мер по выявлению стран, не прилагающих достаточных усилий для соблюдения минимальных стандартов ведения деятельности в качестве государства флага, с проведением взаимодействия с ними, направленного на уклонение от внедрения и исполнения указанных стандартов.
2.2. Стратегии согласования и взаимодействия (пп. "b" ст.121)
Законопроектом предусматривается разработка стратегии по повышению согласованности полномочий Соединенных Штатов по санкционным мерам в отношении судов, поддерживающих российский теневой флот, с соответствующими полномочиями Европейского союза и Соединенного Королевства. Разработка такой стратегии отнесена к компетенции Государственного секретаря, при участии руководителя Управления по координации санкций и в координации с Министром финансов и Директором Управления по контролю за иностранными активами.
2.3. Стратегия противодействия роли КНР в уклонении от санкций в отношении нефтепродуктов российского происхождения
В части, непосредственно связанной с использованием "теневого флота", данная Стратегия в составе одного из элементов предполагает следующий комплекс мер (перечислены в пп.3 и пп.4 п."b" ст.164 Законопроекта) :
Разработка подробного плана для:
(A) мониторинга морского пространства на предмет подлежащей санкциям деятельности, связанной с контрабандой нефтепродуктов российского происхождения;
(B) выявления лиц, организаций и судов, участвующих в подлежащей санкциям деятельности, связанной с нефтепродуктами российского происхождения, включая:
(i) суда:
(I) транспортирующие нефтепродукты, подпадающие под санкции;
(II) осуществляющие перевалку таких нефтепродуктов с судна на судно;
(III) с деактивированными системами автоматической идентификации; или
(IV) занимающиеся «переключением флагов» путем смены национальных реестров;
(ii) лица или организации:
с использованием разрешений на заход в порт и швартовку судов, подпадающих под санкции (iii);
(C) предотвращения нарушения санкций физическими и юридическими лицами путем информирования и взаимодействия с:
(i) страховыми компаниями;
и
(iii) операторами судов.
Оценка:
(A) общего количества судов, занимающихся контрабандой нефтепродуктов российского происхождения;
(B) общего количества судов, занимающихся контрабандой таких нефтепродуктов, предназначенных для Китайской Народной Республики;
(D) эффективности применения санкций в отношении страховщиков организаций, владеющих или эксплуатирующих суда, участвующие в контрабанде нефтепродуктов российского происхождения;
В вышеназванной Стратегии не указывается (но, тем не менее, имеет с ней прямую связь в силу контекста и целей применения) система отчетности, предусмотренная в ст.163 Законопроекта, включающая в себя описание судов и описание портов, участвующих в экспорте и продаже нефтепродуктов российского происхождения, подпадающих под санкции.
Формирование информационных ресурсов и взаимодействие
Сами системы отчетности (по различным направлениям, предметности и целям) относится к инструментам реализации стратегий, включающим: мониторинг, сбор информации и формирование информационных ресурсов. В эту систему отчетности, входят (помимо отчета, указанного в ст.163 относительно КНР):
● отчет, включающий список всех иностранных судов, подпадающих под санкции, введенные Европейским союзом или Соединенным Королевством, которые, как установлено, входят в состав российского теневого флота (пп. "а" и пп. "b" ст.121);
● отчет о конкретных лицензиях, выданных в соответствии с Исполнительным Указом Президента США № 14024 (ст.124),
● отчет о предельном уровне цен на сырую нефть (ст.142).
К информационному ресурсу, создаваемому для целей реализации Законопроекта, относится отдельно создаваемая База данных судов, участвовавших в саботаже и другой незаконной деятельности (ст.123). Ведение указанной базы иностранных судов, подозреваемых в участии в подрывной деятельности или другой незаконной деятельности в поддержку российского теневого флота - относится к компетенции Государственного департамента США, во взаимодействии с руководителями соответствующих федеральных ведомств.
Ведение такой базы данных предполагает также взаимные координацию и информационный обмен между Австралией, Новой Зеландией, Канадой, Францией, Германией, Италией, Японией, Соединенным Королевством и Европейским союзом, если какая-либо из этих стран или юрисдикций вводит санкции в отношении российского теневого флота.
Меры политического влияния
В части, касающейся третьей группы элементов правового механизма реализации Законопроекта (взаимодействие субъектов, реализующих стратегию и применение ими специальных мер активности), можно указать следующие:
1) Согласование полномочий по санкциям с Европейским союзом и Соединенным Королевством в отношении российского теневого флота (ст.121);
2) Международные усилия по выявлению судов, перевозящих нефть российского происхождения (ст.151), в частности:
● всесторонне продвигать рекомендации, изложенные в Резолюции A.1192(33) Международной морской организации, принятой 6 декабря 2023 года (1);
● (2) использовать голос Соединенных Штатов в международных организациях и привлекать другие соответствующие многосторонние органы, такие как Организация Североатлантического договора и Европейский союз, для настоятельного поощрения правительств всех стран к принятию рекомендаций об усиленных проверках судна и проведения расследования, если становится известно о том, что судно намеренно принимает меры для избежания обнаружения (отключение передач своей автоматической идентификационной системы или системы дальнего опознавания и слежения, или сокрытие своей фактической идентичности) (2);
● призвать правительства всех стран отказать в доступе к портам и услугам любому судну, которое после первоначального расследования будет уличено в отключении транспондера или предоставлении ложной информации с целью осуществления передачи или сделки с сырой нефтью российского происхождения или нефтепродуктами, произведенными из такой нефти, в нарушение установленного лимита цен на сырую нефть (3).
3) Использование публичных коммуникаций и международных дипломатических контактов для освещения роли контрабанды нефтепродуктов российского происхождения в поддержке военных усилий Российской Федерации на Украине и поддержки другой вредоносной деятельности (пп. "Е" пп.3 п. "b" ст.164).
В отдельную группу мер политического влияния Законопроектом отнесены принятие решений и организационно-обеспечительные меры, при этом из смысла норм Законопроекта, которыми они предусмотрены, с достаточной степенью очевидности следует, что они носят явно "силовой" характер - как на уровне полицейского, так и на уровне военного воздействия. Ими предусматривается в частности:
● формирование Объединённых экспедиционных сил по отслеживанию, мониторингу, сдерживанию и, при необходимости, реагированию на операции и незаконную деятельность российского теневого флота (ст.122);
● сотрудничество с союзниками и партнерами Соединенных Штатов, действующими в Северной Европе, в том числе посредством постоянных или новых морских оперативных групп, для наращивания потенциала по обеспечению соблюдения санкций путем оказания помощи и обучения сотрудников оборонных и правоохранительных органов (пп. "D" пп.3 п. "b" ст.164).
При этом в Законопроекте отдельно сделан акцент на реагирование в отношении российских военных действий в поддержку российского теневого флота (ст.201). В указанной норме Законопроекта отмечается, что "Правительство Российской Федерации, в том числе через любых своих доверенных лиц, участвует или сознательно поддерживает эскалацию военных мер в Финском заливе, Балтийском море или Датских проливах, в том числе для того, чтобы удержать членов Организации Североатлантического договора от досмотра судов, перевозящих нефтепродукты российского происхождения или представляющих угрозу подводной инфраструктуре, для обеспечения соответствия таких судов принятым морским стандартам".
В заключение
Рассмотренный выше Законопроект SHADOW Fleet Sanctions Act может показаться на первый взгляд одним из очередных тактических ходов американских властей, в очередной раз попытавшихся создать видимость активных и масштабных действий по реализации санкционной политики и достижении ее целей, путем представления такого шедевра законотворчества. Также может сложиться того, что американские власти просто говоря, "ставят телегу впереди лошади", поскольку сам Законопроект еще только внесен, а отдельные эпизоды по его "апробации" уже имеют место.
Вместе с тем, учитывая прагаматичный подход политических групп США в достижении своих целей, и исходя из системного анализа текущей обстановки (как вокруг Венесуэлы, так и в Балтийском регионе), а также, принимая во внимание принятый ранее в США федеральный закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act; CAATSA), и находящийся в стадии согласования "Sanctioning Russia Act of 2025" - не усматривается особых сомнений в том, что и SHADOW Fleet Sanctions Act получит в перспективе свое практическое применение.
Во всяком случае, заложенные в нем цели и намерения понятны, а направленные на их реализацию процессы и алгоритмы отрабатываются уже сейчас, чтобы при окончательном понимании и убежденности в их эффективности придать им окончательное нормативное закрепленние и форму - в первую очередь, для обоснования своих действий. Вопрос в том, насколько их содержание будет соответствовать МОРСКОМУ ПРАВУ - перед его разработчиками, очевидно, не возникал.
К.Л. Бречалов
Адвокат, партнер АБ СПб "Инмарин"
