Индустрия оффшорной ветроэнергетики стремительно развивается во многих странах, что обусловлено концепцией удовлетворения потребностей в устойчивой энергетике и сокращении выбросов углекислого газа.
Япония, с ее обширной береговой линией, технологическим потенциалом и амбициозными целями, определила оффшорную ветроэнергетику в качестве ключевого компонента своей стратегии в области возобновляемых источников энергии. Правительство Японии поставило перед собой цель внедрить 10 миллионов кВт морской ветроэнергетики к 2030 году и 30-40 миллионов кВт к 2040 году, и в рамках этого проекта ожидается дальнейшее технологическое развитие и массовое производство.
В этих целях в Японии был разработан и принят Закон «О содействии использованию морской акватории для развития морских объектов по производству электроэнергии из возобновляемых источников», которым предусмотрен правовой механизм, позволяющий операторам занимать морскую акваторию для морской ветроэнергетики на длительный срок (вступил в силу в апреле 2019 г).
Однако на запланированные темпы развития сектора морской ветроэнергетики Японии могут повлиять правила морского каботажа, предусмотренные национальным законодательством. Эта нормативная и административная база, разработанная для защиты интересов внутреннего судоходства, может повлиять на возможности развития указанного сектора, определенного как перспективный и стратегический.
В связи с этим, Япония, известная своей мощной отраслью торгового мореплавания, в настоящее время сталкивается с необходимостью принятия важных решений, касающихся правил каботажа, и их соотношения с целями, перспективами и алгоритмами реализации проекта.
Международный аспект японских правил морского каботажа
Как и в других юрисдикциях, правила морского каботажа Японии основаны на защите интересов внутреннего судоходства путем ограничения доступа иностранных судов во внутренние воды и на операции для поддержания конкурентных преимуществ японских морских операторов. Понимание сферы применения и ограничений этих правил имеет решающее значение для участников национального и международного рынка при оценке их влияния на сектор морской ветроэнергетики.
Морской каботаж в Японии относится к перевозке грузов и пассажиров между национальными портами судами, зарегистрированными в Японии. Японское правительство рассматривает это как важный инструмент в своей морской стратегии, соответствующий международным стандартам.
Одним из аспектов японских правил каботажа является то, что суда, плавающие под японским флагом, должны иметь принадлежность к публичным структурам или лицам, подпадающим под юрисдикцию Японии. Для судов, непосредственно принадлежащих японским судовладельцам или международным операторам, которые создали совместные предприятия с местными фирмами, это несложно, но более сложно для оффшорных владельцев, стремящихся использовать свои суда в Японии под японским флагом.
Вышеуказанное требование прямо предусмотрено в статье 1 Закона «О судах» 1899 г. («Ship Act» - Act No. 46 of 1899; 船舶法（明治三十二年法律第四十六号）, в измененной редакции 1954 г. также именуемый «Shipping Act»).
В этом отношении «Закон о судах» является основным законодательным актом, регулирующим морские каботажные перевозки, и частью более широкой системы, касающейся судоходства, охраны труда, охраны окружающей среды и других аспектов торгового мореплавания.
В дополнение к нему Закон «О моряках» и Закон «О судовых служащих и операторах судов» применяются к персоналу судов, плавающих под флагом Японии, и требуют, чтобы моряки, за некоторыми исключениями, имели японское гражданство. Эти законы, в свою очередь, дополняются нормативными актами, министерскими постановлениями, инструкциями и уведомлениями. Министерство земельных ресурсов, инфраструктуры, транспорта и туризма (“MLIT”) отвечает за их администрирование, а береговая охрана Японии - за их соблюдение, обеспечивая соблюдение национальных стандартов, включая каботажные перевозки.
Сравнение японских правил морского каботажа с правилами других стран позволяет получить представление о мировой практике регулирования морского судоходства и ее последствиях для морской ветроэнергетики.
Исследование, проведенное по заказу Европейской комиссии (“Отчет ЕК”) в поддержку реализации Соглашения об экономическом партнерстве между ЕС и Японией, содержит полезный анализ положений о морских каботажных перевозках в Японии и рекомендации по либерализации регулирования, необходимой для поддержки роста морской ветроэнергетики.
Доступ на рынки для международных операторов
Способность морской отрасли Японии выполнять задачи, установленные правительством в рамках реализации проекта, будет зависеть от того, сможет ли достаточное количество специализированных судов выйти на японский рынок в установленные сроки, а также от укомплектованности флота морских ветряных электростанций Японии квалифицированными моряками, имеющими подготовку и опыт, необходимые для выполнения амбициозных графиков монтажа. Если японский рынок не сможет удовлетворить этот спрос внутри страны, как указывается в Oтчете ЕK, международное участие будет приобретать все большее значение.
Одна из ключевых проблем заключается в том, что морские ветроэнергетические объекты обозначены как “закрытые порты” в силу того, что они работают в территориальных водах Японии, и, следовательно, законы Японии о морском каботаже применяются к любому судну, работающему в них.
Таким образом, чтобы получить разрешение на эксплуатацию в Японии, суда под иностранным флагом должны либо получить специальное разрешение на временный ограниченный доступ, либо сменить флаг для регистрации в Японии.
Специализированные суда, оснащенные передовыми возможностями (например, кранами большой грузоподъемности, системами динамического позиционирования), необходимы для эффективной и безопасной установки морских ветряных турбин и инфраструктуры. В этом отношении ЕК в своем Отчете признает значительный морской потенциал Японии, но отмечает, что часть флота, необходимого для удовлетворения строительных потребностей морской ветроэнергетики (например, суда для установки морских ветряных турбин и суда для прокладки кабеля), возможно, потребуется предоставить от иностранных операторов и судовладельцев.
Иностранные операторы строительных и вспомогательных судов уже начали принимать меры для обеспечения соответствия требованиям работы в Японии посредством создания совместных предприятий с местными операторами, но некоторые операторы могут отказаться от создания коммерческой организации в Японии, или по иным причинам не смогут предоставлять свои суда японскому рынку на длительный срок.
Иностранные судовладельцы, заинтересованные в участии ветроэнергетическую проекта, должны пройти процедуру получения разрешений в соответствии с японскими правилами каботажа, которая является сложной и требовать значительной координации с регулирующими органами и соблюдения стандартов безопасности и охраны окружающей среды.
В соответствии с Законом «О судах», только судам, зарегистрированным и имеющим принадлежность в Японии, разрешается осуществлять внутренние морские перевозки грузов и пассажиров, за некоторыми исключениями, предусмотренными международными соглашениями. Суда под иностранным флагом, желающие осуществлять внутренние перевозки во внутренних водах Японии, должны получить специальное разрешение (“Специальное освобождение”) от MLIT.
Как отмечают эксперты Watson Farley & Williams, оффшорным владельцам потребуется соглашение, которое удовлетворяло бы требованию о том, чтобы право собственности находилось в Японии, но в остальном гарантировало бы сохранение за ними всех других преимуществ владения, включая право аренды, продажи и амортизации судна. Это соглашение должно было бы считаться приемлемым для всех связанных финансовых сторон, а также требовало бы наличия японской стороны, готовой выступить в качестве правообладателя.
Кроме того, такая структура по их мнению, будет иметь налоговые последствия для Японии, включая возможное применение японских налогов на продажу, имущество и потребление, которые должны быть надлежащим образом распределены между сторонами.
Специальные разрешения и перерегистрация судна
Процесс получения специального разрешения на каботаж изложен в министерских постановлениях MLIT, дополняющих Закон «О судах», и рассматривается как интенсивный процесс консультаций, требующий раскрытия целого ряда сведений, которые могут варьироваться в зависимости от таких факторов, как тип судна, национальная принадлежность, коммерческое использование и владение.
MLIT в первую очередь проверяет, может ли судно под японским флагом использоваться для указанных целей, и приведет ли предоставление такого исключения к неблагоприятным последствиям для японского морского рынка.
Однако, поскольку важные критерии, описанные в регламенте, формально не прописаны, этот процесс предоставляет должностным лицам, осуществляющим надзор за каждым запросом, значительную свободу действий для определения результата в каждом конкретном случае. Могут потребоваться многомесячные консультации с властями, прежде чем судно под иностранным флагом сможет законно работать во внутренних водах Японии, отмечается в Отчете ЕК.
По мнению составителей Отчета, поскольку MLIT будет оценивать свое решение о предоставлении исключения на основе ситуации, которая будет существовать на дату начала предоставления каботажных услуг, и из-за значительного времени, необходимого для получения специального разрешения для каботажа, маловероятно, что судно под иностранным флагом сможет получить своевременный доступ к строительной площадке, когда возникнет внезапная практическая необходимость, что еще больше затруднит процесс строительства.
Альтернатива смене флага также сопряжена со значительными трудностями для разработчиков морских ветроэнергетических установок. Это требует не только передачи судна для соответствия условий о его принадлежности Японии в соответствии со ст.1 Закона «О судах», но и значительных затрат времени из-за дорогостоящих процессов проверки.
Как указано в процедурном руководстве, опубликованном Отделом инспекции и измерений MLIT в отношении смены флага судов в соответствии с японским законодательством, смена флага требует соблюдения двух основных элементов:
Это следует также из руководящих документов MLIT и соответствующих положений Закона «О безопасности судов» («Ship safety Law») и Закона «О предотвращении загрязнения моря и стихийных бедствий на море» (Act on Prevention of Marine Pollution and Maritime Disaster; Act No. 136 of 1970)
Кроме того, что немаловажно, экипаж судна должен состоять из моряков, имеющих японскую лицензию. Высокая квалификация, необходимая для установки и обслуживания морских ветроэнергетических установок, и относительно ограниченные возможности для обучения персонала создают серьезные проблемы со сроками завершения проекта и операциями после его завершения.
Действующие требования допускают определенные исключения для иностранных граждан, которые могут входить в состав экипажа судна, плавающего под японским флагом, но в таких случаях судну потребуются специальные условия фрахтования и оно должно заходить в иностранный порт не реже одного раза в 60 дней, что не всегда может быть осуществимо на практике.
Просматривая перспективы
Учитывая потенциальные проблемы, которые представляют для заинтересованных сторон действующие правила морского каботажа в Японии, участниками проекта были сформированы аргументы в пользу реформы регулирования, предусматривающей специальные исключения для морской ветроэнергетики.
Эксперты Watson Farley & Williams отмечают, что смягчение правил каботажа могло бы открыть рынок для иностранных операторов, не имеющих присутствия в Японии, и ускорить сроки реализации проекта, предоставив доступ к более широкому спектру специализированных судов, эксплуатируемых на международном рынке. Использование специализированных иностранных судов может снизить стоимость проекта за счет конкурентных цен и эксплуатационной эффективности, недоступных для судов, плавающих под японским флагом, и избежать возможных проблем, связанных с применением правил каботажа, которые могут возникнуть в связи со строительством, инспекцией, регистрацией под флагом и набором экипажа. Такая гибкость может снизить затраты и ускорить развертывание морских ветряных электростанций в соответствии с целями Японии в области возобновляемых источников энергии.
Кроме того, доступ к международному опыту и передовым технологиям с помощью иностранных судов может способствовать инновациям и передаче знаний, а также повышению эффективности, безопасности и рентабельности проектов в морском и оффшорном секторах Японии. В этом плане важным является то, что морские ветроэнергетические проекты часто сталкиваются с жесткими сроками разработки и эксплуатации, что требует доступа к наиболее подходящему и доступному оборудованию по всему миру.
Специализированные иностранные судовладельцы и операторы часто придерживаются международных стандартов и передовой практики, обеспечивая высокий уровень безопасности и эксплуатационной надежности. Таким образом, доступ к международной экспертизе и опыту в области строительства и обслуживания морских ветряных электростанций может ускорить развитие сектора морской ветроэнергетики Японии.
Однако эксперты Watson Farley & Williams отмечают, что подход Японии к реформированию каботажного транспорта должен быть тщательно проанализирован с учетом интересов рынка, чтобы исключительный режим для иностранных судов не подорвал конкурентоспособность внутреннего морского сектора Японии. Снижение спроса на внутренние услуги и суда может ослабить местных игроков отрасли, что негативно скажется на занятости и экономической стабильности в отечественном морском секторе. Они также отмечают, что изменение правил каботажа связано со сложной нормативно-правовой базой и учетом внутренних политических факторов, обусловленных интересами групп национальных лоббистов, имеющих свои интересы в сфере морской отрасли Страны восходящего солнца.
Используемые источники:
«Japan’s development of the offshore wind industry and maritime cabotage rules». 23.09.2024. Christian Orton, Simon Collins, Shusuke Fukunaga, Akira Obuchi // https://www.wfw.com/articles/japans-development-of-the-offshore-wind-industry-and-maritime-cabotage-rule
Константин Бречалов
Адвокат, партнер
АБ СПб "Инмарин"
