Реализация государственными органами исполнительной власти своих полномочий и выполнение различных функций, определенных соответствующей компетенцией, выражается в определенных законодательством правовых формах, получающих документированное процессуальное закрепление информации и решений, принимаемых в результате такой правоприменительной деятельности.
Одной из таких правовых форм является таможенная проверка, разновидности которой предусмотрены положениями статей 228 и 229 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 № 289-ФЗ.
Применение указанной формы таможенного контроля является одним из наиболее распространенных и эффективных способов для выполнения таможенными органами тех целей и задач, которые определены законодательством ЕАЭС и России, и, казалось бы, в процессе правоприменительной практики уже не могло возникнуть каких-либо принципиальных противоречий или правовой неопределенности, устранение которых потребовало бы длительного судебного разбирательства – до уровня Конституционного Суда Российской Федерации, и, дополнительного законодательного регулирования.
Однако они возникли, и оказались связаны с разрешением вопросов, которые по своей сути и логике, изначально подлежали урегулированию еще на стадии принятия вышеуказанного Федерального закона. Проявившаяся проблема заключалась в том, что проверяемые лица фактически оказались лишены права на получение и фиксацию материалов таможенных проверок, проводившихся в отношении них же. Но, обо всём по порядку.
В июне 2021 года российское юридическое лицо обратилось в Челябинскую таможню с заявлением об ознакомлении с материалами камеральной таможенной проверки, проведенной в отношении него, по результатам которой таможенным органом был принят ряд решений о корректировке (увеличении) таможенной стоимости импортированных обществом товаров. Обществу были согласованы дата и время ознакомления с материалами указанной таможенной проверки. При этом обществу было доведено до сведения, что в соответствии с п.2 ст.235 Федерального Закона «О таможенном регулировании» и письмом Минфина России от 31.10.2019 № 03-10-12/84139, не предусмотрено право проверяемого лица при ознакомлении с материалами таможенной проверки осуществлять выписки из них, снимать копии, в том числе посредством фотографирования, и разъяснено, что проверяемое лицо вправе знакомиться с материалами таможенной проверки путем их визуального осмотра. Следует отметить, что материалы таможенной проверки составляли 7 томов и более 2000 листов, что делало бесполезным и бессмысленным ознакомление с ними таким способом.
В связи с такой «постановкой вопроса» со стороны таможни, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Челябинской таможни, в части ограничения способов ознакомления с материалами камеральной таможенной проверки. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.08.2021 г. по делу № А76-22610/2021 заявленные требования удовлетворены, а решение таможенного органа в указанной части признано незаконным.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2021 г. решение суда первой инстанции было отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 03.03.2022 г. постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба общества – без удовлетворения. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2022 г. обществу было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Тогда общество подало жалобу в Конституционный суд Российской Федерации (КС РФ), с обоснованием того, что п.2 ст. 235 Федерального Закона «О таможенном регулировании» противоречит Конституции, поскольку ограничивает число способов ознакомления с материалами проверки и препятствует оспариванию решения государственного органа. В этом случае удача была уже на стороне заявителя.
Постановлением КС РФ № 22-П от 28.04.2023 г., пункт 2 ст. 235 вышеуказанного Федерального Закона был признан частично не соответствующим Конституции РФ. В частности, КС РФ указал, что эта норма не ограничивает лицо, которое знакомится с материалами проверки, в использовании какой-либо техники. Но, она и не обязывает должностных лиц обеспечивать такое использование.
При этом КС РФ обратил внимание на то, что в отношении доступа к материалам налоговой проверки законодатель предусмотрел принципиально иной подход, сославшись на п.2 ст.101 Налогового кодекса РФ, который позволяет осматривать документы и фотографировать их, а после ознакомления - обязывает подписывать протокол и перечислять использованные технические средства.
Судьи КС РФ подчеркнули сходство предмета таможенного и налогового закона (фискальные правоотношения) и методов правового регулирования (отношения власти и подчинения), и указали, что меры по таможенному и налоговому контролю не могут отличаться без разумных оснований.
Кроме того, КС РФ отметил, что эффективное оспаривание решения таможенного органа не может происходить без фиксации информации, которая содержится в материалах проверки. Если документы объемные и сложные или они составлены на иностранном языке, их осмотр не будет иметь смысла.
Своим Постановлением № 22-П от 28.04.2023 КС РФ признал, что норма противоречит Конституции в той мере, в какой не дает проверяемым лицам фотографировать материалы таможенной проверки и делать из них выписки (кроме документов, которые содержат государственную или иную охраняемую законом тайну). Этим же судебным актом КС РФ предписал, что Федеральный законодатель должен внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из указанного Постановления.
В целях устранения вышеуказанного законодательного пробела, в октябре 2023 года в Государственную Думу Российской Федерации поступил на рассмотрение законопроект № 462657-8 «О внесении изменения в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о порядке ознакомления проверяемого лица с материалами таможенной проверки)», инициатором которого является Правительство РФ (согласно распоряжению № 2875-р от 18.10.2023). Этот законопроект был рассмотрен Госдумой РФ в первом чтении 02.11.2023.
В целях реализации вышеуказанного постановления КС РФ, Законопроектом предполагается дополнить Федеральный закон «О таможенном регулировании» новой статьей 235.1 «Ознакомление с материалами таможенной проверки», которая предусматривает порядок ознакомления проверяемого лица (его представителя) с материалами таможенной проверки путем их визуального осмотра, изготовления выписок, снятия копий с использованием личных технических средств, предназначенных для копирования (фотографирования). При этом результаты такого ознакомления будут фиксироваться в акте об ознакомлении с материалами таможенной проверки, форма которого будет утверждаться ФТС России.
В заключение
Детальное рассмотрение этой истории позволяет относиться с оптимизмом к тому, что было законодательно устранено важнейшее препятствие для реализации частными лицами правовых возможностей в отстаивании своих прав и законных интересов в сфере публично-правовых отношений, изначально предполагающих неравенство субъектов.
Эти изменения важны во многом для участников ВЭД (импортеры и экспортеры) и связанных с ними иных субъектов в цепочках поставок и кооперации (перевозчики, таможенные представители), наиболее часто попадающих в орбиту внимания таможенных органов при проведении ими указанной формы таможенного контроля.
Кроме того, большое значение эти изменения будут иметь и для судовладельцев, которые осуществляют ремонт и модернизацию своих судов за пределами ЕАЭС, либо, эксплуатирующих суда по процедурам временного ввоза (допуска).
Однако с другой стороны, имеются поводы относиться настороженно к этим законодательным изменениям.
Во-первых, не совсем понятно, насколько эта новая норма Федерального закона «О таможенном регулировании» предполагает прямое действие и применение, поскольку в законопроекте уже предполагается издание отдельного ведомственного акта ФТС России.
Во-вторых, нельзя исключать, что в последующем механизм практического применения ст.235.1 указанного Закона будет доработан ведомственным актом, определяющим правила получения доступа к материалам и сведениям в зависимости от их принадлежности к той или иной охраняемой законом тайне – а именно это является основным критерием для возможности копирования материалов проверки с использованием технических средств.
Таким образом, имеются достаточные поводы считать, что в рассматриваемом Законопроекте закладываются правовые основы для дискреционных полномочий таможенных органов и их должностных лиц, что в перспективе может означать вероятность злоупотреблений с их стороны в процессе практического правоприменения этой законодательной новеллы, при проявлении формализма и отсутствии четких критериев относимости тех или иных материалов конкретной проверки в разряд «засекреченных».
Бречалов Константин
Адвокат, партнер
Адвокатское бюро Санкт-Петербюурга «Инмарин»
