Помоги себе сам!

27 - 28 ноября 2013 г. в Санкт-Петербурге пройдет 2-я конференция «Спасание на море 2013». В преддверие конференции Виктория Жданова рассказывает о национальных и международных средствах спасения на СМП.

О правовом обеспечении спасательных операций на Северном Морском Пути

Поразительно осознавать, что огромное, заснеженное пространство, известное всему миру как Арктика, никому не принадлежит. В 21-м веке она остается одной из немногих территорий, правовой статус которой не определен: для удобства такой статус именуется попросту международным.

Однако для юриста, не смотря на большое количество межгосударственных конвенций и соглашений, все нормативно-правовые акты и обязательства международной природы, неизбежно означают нечто неопределенное, условное, добровольное.

На бумаге такое положение дел трудностей не представляет, но на практике государства, а чаще частные лица, все больше сталкиваются с реальными проблемами, связанными с медленным развитием «арктического права», по которому должны будут функционировать исследовательские базы на севере, сохраняться жизнеспособность коренных  народов, а так же совершаться проходы по триумфально возрожденному в этом году Северному Морскому Пути (далее – СМП).

Из всего вышеперечисленного, использование СМП в рамках отсутствия строгого правового регулирования является самым опасным из всех современных проблем: с каждым годом поток грузов к перевозке по пути возрастает, судовладельцы сталкиваются с реальными проблемами в форме отсутствия на СМП инфраструктуры, обеспечения безопасности движения по пути с помощью ледокольного флота.

Не смотря на то, что правительство России усиленно работает над решением данных частных задач, большинство судовладельцев на сегодняшний день вообще могут не иметь представления о том, в рамках какого правового режима, кем и по какой схеме будет осуществляться спасание их судов на СМП. Не придается огласке и существующий механизм и порядок ликвидации последствий экологических катастроф от разливов топлива в данной уязвимом районе.

Закон есть! Или нет?

Законодательная база в отношении Арктики является набором из национальных нормативно-правовых актов «полярных» стран, имеющих прибрежные границы с Арктикой на севере, и международных конвенций, установленных, в основном, для разграничения арктических территорий.  Основным международным соглашением с 1982 года является Конвенция ООН по морскому праву, ограничивающая сферу влияния «полярных» государств не далее континентального шельфа их собственных территорий.

На этом основании, юрисдикции прибрежных зон того же СМП разногласий не вызывают, российское национальное законодательство обязано обеспечивать безопасность и функционирование судов на данных территориальных отрезках. Другое дело, что работа по развитию такого законодательства идет в России тяжело и медленно: отсутствует единый набор нормативных актов, регулирующих все, или хотя бы основную часть судоходства и экологического контроля в Арктике. Того, что уже есть и вступило в силу, определенно, недостаточно:

Который год, к сожалению, безуспешно, правительство пытается согласовать и принять хотя бы в базовой редакции Федеральный закон «Об Арктической зоне РФ», проект которого опубликован и даже содержит основные существенные принципы его работы, однако, о скором утверждении говорить нельзя. Та же ситуация складывается с проектом Федерального  закона  «О законодательном обеспечении развития арктических и северных территорий Российской Федерации», о котором в последний раз серьезно, то есть на уровне Совета Федерации, говорили еще в 2009-м году. В тот год Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов в своем докладе отметил, что «значительная часть принятых законодательных решений по проблемам Севера и Арктики не выполняется или выполняется не в полном объеме»[1].

По объемам развития и количества законодательства, регулирующего арктические территории и их использование, Россию существенно обогнали другие полярные страны. В Норвегии, например, разработкой законов для арктического региона занимается, в том числе, Норвежский Полярный Институт[2]. Дополнительно, в стране действует так называемая Политика Дальнего Севера (High North Policy), в рамках которой Норвегия осуществляет международное взаимодействие с другими «полярными» государствами, включая Россию.

Совет, да Арктика

Единственным, хоть сколько-нибудь значимым межгосударственным органом, занимающимся нормативным регулированием Арктики, является Арктический Совет, в который входят, на постоянной основе, Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и Америка. Он действует на  основании добровольного международного акта - Декларации об учреждении Арктического Совета 1996 года.

Совет является полностью неполитическим органом: делегаты не решают вопросы территориальности и юрисдикций, не разрешает споры по «нефтяным» вопросам, коих в Арктике возникает немало, а так же не затрагивает темы коммерческого судоходства по СМП. Единственным исключением из последнего правила явилось рассмотрение Советом в 2009-м году доклада об оценке морского судоходства в Арктике, после которого участникам была выдана рекомендация усилить его безопасность, в том числе, через развитие инфраструктуры в отдаленных северных районах.

Не смотря на это, орган является полезным и значимым в отношении работы, проделываемой им для координации сотрудничества «полярных» стран в области защиты окружающей среды и спасания, предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации в холодных водах, что может быть актуально и для судовладельцев, использующих СМП.

В совете работают, как минимум, 6 рабочих групп, разбирающихся с основными направлениями деятельности Совета:

Для целей спасания на море работа Совета показала свою важность еще в 2009-м году, после создания в его рамках комитета по разработке и согласованию международного соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике.  Проект был опубликован и принят в 2011 году в Нууке (Гренландия), на наш взгляд, являясь очень сжатым и недостаточно детализированным.

Такое соглашение вряд ли можно считать удобным юридическим инструментом для регулирования спасания, однако, его предмет определен логично и верно: разграничение авиационных и морских поисково-спасательных районов между странами – участниками соглашения, а так же делимитация зон поиска под юрисдикцию каждой из таких стран в целях правильного сосредоточения поисковых и спасательных сих. В качестве основы для проведения операций по поиску и спасанию по Соглашению предлагается использовать Конвенцию по поиску и спасанию 1979 года, что входит в противоречие с целью Соглашения по делимитации и ограничении зон ответственности, ведь Конвенция предусматривает общую систему поиска и спасания, не зависимо от района, где имеет место авария.

Больше Совет к Соглашению пока не возвращается, переведя акцент на проблемы экологического характера: в 2013-м году в Швеции, на очередной встрече министром стран – участников Совета, была принята Декларация по дальнейшей разработке планомерного и устойчивого развития социальной и экономической сферы в Арктике, а так же ответственности по защите окружающей среды в северном регионе. Серьезность интереса Совета к экологическим проблемам подтверждает утверждение Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике.

И без советов обойдемся…

Не смотря на все возрастающую роль Арктического Совета в регулировании спасания на севере, «полярные» страны, задолго до начала активной работы Совета, успешно координировали действия по предотвращению чрезвычайных ситуаций на основании двусторонних и международных соглашений.

Между Россией и Норвегией действует Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, подписанный в Мурманске 15 сентября 2010 года. Странами так же осуществляется международное сотрудничество при обеспечении экологической безопасности на шельфе Баренцева моря, а именно:

В приложениях к данным соглашениям находятся детальные инструкции по порядку уведомления о чрезвычайной ситуации, запроса на содействие в его ликвидации, структура руководства процедурами ликвидации, а так же описание организационных моментов учений, административных и бюрократических процедур, все в целях эффективного предотвращения и борьбы с экологическими загрязнениями.

Без участия Совета, Россия так же является стороной в одних из самых важных международных конвенций по защите окружающей среды:

Все вышеуказанные конвенции содержат в себе регулирование разных аспектов борьбы с загрязнениями окружающей среды, от предупреждения такого загрязнения мерами технической безопасности (MARPOL) до постоянной готовности государств наиболее эффективно ликвидировать последствия аварий (БЗНС), и, наконец, до распределения ответственности за ущерб, который уже наступил и не смог быть предотвращен, между частными лицами (CLC) и государством (FUND).

От теории к практике

В конечном итоге, наиболее важным аспектом спасания как для России, так и для других стран является не одно лишь участие в конвенциях, но и эффективная их имплементация на практике. О готовности Норвегии к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, красноречиво говорит практика.

Пример «Годафосса» ни в коем случае не показывает неготовность Норвегии, являющейся нефтяной державой» к борьбе с экологическими катастрофами, скорее, он подтверждает самый важный ее навык в такой борьбе – готовность и возможность сотрудничества, кооперации и принятия помощи от других стран, часто, более технически оснащенных, чем она сама. Такой же путь должен, в будущем, обязательно быть избран Россией, естественно, без ущерба в приоритетах развития внутренних систем и технологий ликвидации аварий.

Исходя из вышеизложенного становится очевидным, что в отношении спасания людей Норвегия куда более независима и развита, здесь содействие третьих государств ей, практически, не требуется.

Спасание по-русски

А как же дела обстоят в России? Может ли наше государство считаться готовым к спасательным операциям, в том числе, в Арктике, или остается надеяться исключительно на помощь более развитых соседей?

Назвать нормативно-правовую базу по спасанию в России полной и всесторонней нельзя. Давно устарели и без того неидеальные положения Постановления правительства РФ от 21 августа 2000 года №613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», а так же Постановления правительства РФ от 15 апреля 2002 года №240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ». Первое постановление и вовсе накладывает в части 2 ограничение на само себя в части максимально возможного объема разлившихся нефти и нефтепродуктов, а второе перекладывает львиную долю ответственности за ликвидацию на частных лиц.

В дополнение к вышеизложенному, в России действует морально устаревший, не отражающий современных тенденций по спасанию Федеральный закон от 22 августа 1995 года №151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", последняя редакция которого в 2012-м году касалась, в основном, вопросов финансирования спасателей, а не развития их возможностей.

Вдобавок ко всему, Россия не имеет законодательного механизма ни по привлечению к спасательным работам добровольцев (статус волонтера в нашей стране пытаются толи чересчур регулировать, толи не регулируют вовсе), ни неспециализированных плавучих объектов, например, рыболовных или даже маломерных судов, а, ведь, это реально!

Так что же все-таки произойдет, если на СМП случиться авария и потребуются спасательные мероприятия? Россия является участницей Конвенции 1979 года по поиску и спасанию людей на море, а это значит, что ее спасательные системы должны соответствовать международным стандартам.

Во главе спасательных структур РФ стоит Государственное учреждение при Министерстве транспорта РФ «Государственная морская аварийная и спасательно-координационная служба»[4]. Данное учреждение, в свою очередь, имеет 8 бассейновых спасательных формирований, работающих с привлечением координационных центров по всей России. Именно на учреждение возложены обязанности по проведению спасательных работ, судоподъема, буксировки и экологического контроля в РФ.

Фактическую работу по спасанию на море исполняют, от государства, спасательные суда, принадлежащие Министерству транспорта. Данные суда несут вахту и работают в определенных районах, выделенных под ответственность России на основании Конвенции 1979 года. В такую зону, к сожалению, не входит ни Азовское и Каспийское море, ни восточная часть Арктики. Сигналы бедствия суда получают через систему приема и передачи аварийных сообщений с моря, используемой для подержания связи в процессе спасательных работ.

Все и любые мероприятия подобного рода в России проводятся на основании специализированной нормативной базы – бассейновых планов организации взаимодействия сил и средств по спасанию, которые для каждого бассейного района разрабатываются координационными центрами, в строгом соответствии с требованиями Положения №917 от 28 июля 1995 года «О взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России».

В отношении СМП и арктической зоны, они подпадают под ведение мурманского спасательного формирования, имеющего станции в Диксоне, Тикси и Певеке. В 2013-м году станция была успешно открыта и в районе Провидения. Лишь практика может показать, достаточно ли такого количество спасательных точек для эффективной ликвидации аварий, скорее всего, из-за увеличения грузопотока на СМП, уже в 2014-м году, дополнительно, откроются станции у Нарьян-Мара.

К спасанию будем готовы

В заключение стоит отметить, что, не смотря на отсутствие адекватной, современной правовой базы для регулирования спасания, Россия с каждым годом уделяет все больше внимания проблеме эффективной борьбы с чрезвычайными ситуациями. Практики в стране немного, хочется надеяться, что российские власти никогда не столкнуться в проблемой масштаба «Годафосса» или Мексиканского залива. Однако, развитие судоходства на СМП неизбежно подтолкнет законодателя к обновлению, расширению и детализации порядка национального и международного спасания, ведь Россию обязывает к этому не только мировой авторитет, но и действующие международные конвенции.

Ведущий юрист 

практики судостроения и судоходства

Виктория Жданова